张庆华、周黎安:领导人晋升 KPI,如何影响城市扩张 |学术光华

2020年5月27日 | By admin | Filed in: KPI.

由北京大学光华管理学院应用经济学系张庆华、周黎安教授等合著的论文Career Incentives of City Leaders and Urban Spatial Expansion in China,在 Review of Economics and Statistics(《经济与统计评论》)发表。本期刊是由哈佛大学主办的综合性经济学期刊,拥有100年的办刊历史,主要刊发实证经济学中最重要的文章。

论文使用了自2000年到2011年,中国200个城市的超过30000个居住用地的已完成的交易数据,同时搜集了相关城市的974位城市领导人的传记信息等,进行实证研究。

论文发现:

样本城市中,超过60%的城市领导人在任期内进行的空间扩张,超出了城市人口增长所需范围;而这样度量的过度扩张,随着领导人晋升动力的增加而增加。

更强的晋升动机与更低的土地利用强度(用建筑密度衡量也即容积率)相关,这说明,城市更趋向于“摊大饼”的空间形态,而这会加剧通勤成本和弱化城市集聚效应。

上世纪90年代以来,中国城市化迅猛发展,1990到2015年,城市人口从3.02亿增长到7.71亿,真实GDP年化增长率为10%;值得注意的是,同一时期,城市建成区占地面积的年化增长率为5.3%,远超城市人口的增长速率。城市快速发展带来了更高的生产率,但城市空间外延的过度扩张不仅占用大面积耕地,而且增加通勤成本,对城市居民福利产生负面影响。分析城市空间扩张的关键驱动因素,对于预测未来城市空间发展趋势,制定相关土地政策,促进土地利用的合理化及可持续化,优化城市空间结构,以及保护生态环境都有重要意义。

以往文献研究城市土地扩张的驱动力,大多着眼于城市人口、收入、交通成本、农村地租等因素。由张庆华、周黎安教授和复旦大学的王之教授合著的论文为我们引入了一个新的因素:城市领导人的职级晋升动机,这一因素在塑造中国城市化空间拓展格局中扮演了重要角色。该研究结果显示:城市领导人职级晋升的动力越大,城市空间扩张的举措越多,从而带来更高的经济产出;当职级晋升的动力很强时,城市领导人有可能将城市空间扩张到超出最佳规模的水平,过度扩张会以损害社会福利为代价。

中国城市土地开发的配额制度和土地财政

改革开放之初,大规模的工业化和城市化导致了大量耕地流失,随着《土地管理法》的实施、国土资源部的成立,自上而下的城市土地配额制度开始实施。中央制定的长期土地供应计划明确规定了各省新开发城市用地的最大面积,及应保留可耕种农业用地的最小面积。在这两个约束下,省政府制定了相应的省级土地开发计划,并将土地配额(又称为土地指标)分配给所辖行政区域内各城市。在这一制度下,各城市土地开发中凡是涉及农村用地向城市用地转化的,都须经省政府或上级政府批准。

由于在中心城区的现有城市用地上进行拆迁和再开发的成本高昂,中国城市土地开发主要依靠外延型的空间扩张:即将城市边缘的城乡土地进行转换。在将农村土地转换为城市用地时,政府根据耕地被征用前的农产品年均产值确定补偿费,这其实比这些城市周边农用土地的市场价值低很多,因此城市政府能在土地转换后以更高的价格拍卖土地使用权,获得不菲的净出让收入。出让金上缴各市地方财政,属于预算外收入,不需要与中央政府共享。据统计,2008年,土地出让收入占城市预算外收入的79%和总财政收入的38%。利用这些土地出让收入,城市政府进行基础设施诸如道路和工业园区等的建设,提高全要素生产率,促进经济发展。所以,土地开发是城市政府发展经济的重要手段。城市间关于土地配额竞争激烈,各个市政府纷纷提出修建大学城、文化历史名城或高科技工业园区等方案,积极公关,以争取上级政府批准更多土地开发的指标,或者在已有配额基础上追加额外指标。

城市领导人的KPI:经济发展

中国城市规划发展具有两个重要而独特的体制性特征,促使我们从城市领导人职级晋升动机的角度,研究城市土地扩张的规律:①中国的城市领导人(也即市委书记)在当地经济活动中有至关重要的主导权和控制权,因此他们在规划城市用地时起决定作用,包括设定新开发城市用地的面积、位置和使用方式等;②城市领导人的评估和升迁由上级政府决定。评估标准包括政治觉悟、学历、年龄等,最重要的是,上级政府根据各个城市的经济表现,比如总产出、财政收入等来评估哪些官员应该得到晋升,经济绩效指标早已成为当地领导人晋升的“KPI”。

城市领导人不仅关心城市居民的福利,还在意自己的政治生涯。他的目标函数是两者的加权平均,权重取决于晋升动力。由于中国政府官员的强制退休年龄制度,当城市领导人接近退休年龄时,其晋升机会急剧下降,因此我们可以根据城市领导人上任时的年龄及政治级别来判断其晋升天花板,离天花板越远的领导人更在意自己的政治生涯,晋升动力更强,因而会在任期内更加关注城市的经济表现。

领导人晋升动力驱动城市空间扩张

张庆华、周黎安教授等合著的论文首次针对城市空间扩张的驱动因素构建了一个一般均衡模型。模型考虑到了中国的政治和经济制度特点。城市空间扩张对领导人来说是把双刃剑,城市领导人必须做出权衡。一方面,土地开发带来的财政收入有利于促进经济发展(而这本身会增加社会福利),提高城市领导人KPI并为其政治生涯带来帮助;但另一方面,外延型的扩张会带来社会成本,特别是通勤成本和环境污染等,有损社会福利。而且,为防止耕地流失、保证粮食安全而实施的土地配额制度,上级政府限制了城市空间向外拓展的规模。城市领导人需要付出很多精力和成本,向上级政府争取更多土地开发额度,比如设计各种提案,或者与上级行政官员进行更多联络、公关和游说等。

模型预测,城市领导人的晋升动力越大,会进行更多外延型的土地开发,以获得更高的经济产出, 提高自己的晋升机会。在一定程度内,这有利于社会福利的提升。但是,当领导人的晋升动力太强时,城市空间会过度扩张。这时,土地开发的社会成本大于其社会收益,因而损害社会福利,虽然过度扩张对于领导人本身而言是最优的。

论文使用了自2000年到2011年,中国200个城市的超过30000个居住用地的已完成的交易数据,包括土地用途、交易时间、交易价格、地理位置等具体信息;利用这些信息,我们能够记录每个城市这些年间土地开发的“足迹”。论文同时收集了样本所覆盖的200个城市,在12年间上任的974位城市领导人的传记信息,包括出生日期、学历、任职时间,以及任职后的职级变化信息(晋升、平调、退休等);利用这些信息,我们可以度量每个城市领导人在任期内的晋升动力。

论文将城市土地交易数据与同一时期在任的城市领导人数据进行了匹配,使用领导人任职期间出售地块到城市中心距离分布的最高90分位值来测量城市边界,从而计算出每个领导人任期内,城市向外扩张的程度。稳定性检验排除了城市初始交通基础设施水平、城市初始产业结构、领导人自身能力以及初始经济发展趋势等因素对结果的影响。

实证结果与模型预测一致,领导人的晋升动机每增加一个标准差,会导致城市向外扩展9公里,相当于样本平均城市边界的23%。此外,通过对比城市土地实际增长面积,与根据人口增长速度所预测的城市发展所需的土地面积,论文发现,样本中超过60%的城市领导人在任期内进行的空间扩张超出了城市人口增长所需范围;而这样度量的过度扩张随着领导人晋升动力的增加而增加。论文还发现,更强的晋升动机与更低的土地利用强度(用建筑密度衡量也即容积率)相关,这说明城市更趋向于“摊大饼”的空间形态,而这会加剧通勤成本和弱化城市集聚效应。

文章首次研究了在中国独特的制度背景下,城市领导人的晋升动机与城市空间扩张之间的关系,并进一步探讨城市空间扩张对社会福利的影响。未来值得继续研究城市土地开发和城市经济活动空间布局的关系,探讨如何优化城市空间结构,提升土地利用效率。

(部分图片来源于网络)

张庆华,北京大学光华管理学院应用经济学系教授, 博士生导师。她的主要研究兴趣包括城市经济学、公共财政、搜索与匹配以及应用计量经济学,在这些领域做出了出色的研究成果,多篇论文发表在Review of Economics and Statistics, Journal of Monetary Economics, Rand Journal of Economics, Journal of Urabn Economics 以及 Journal of Econometrics 等国际权威学术期刊上。

周黎安,北京大学光华管理学院副院长,应用经济学系主任、教授、博士生导师,本科/研究生项目主任,北京大学工商管理研究所所长,北京大学“十佳教师”,教育部“长江学者”特聘教授。他于北京大学获得经济学学士、硕士学位,于斯坦福大学获得经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇,2017年出版专著《转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究,在国内外学术界产生了广泛影响。

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